a) A divisão de poderes na federação

A responsabilidade institucional sobre as questões de transporte no Brasil está dividida entre os três níveis de governo – federal, estadual e municipal – dependendo das características da infraestrutura e dos modos de transporte. O governo federal é responsável pelos aeroportos e portos, pelo sistema federal de ferrovias e pelo sistema federal de rodovias (embora parte destes sistemas já foi ou está sendo transferida para o nível estadual); ele também controla o sistema de transporte interestadual, por ônibus e ferrovia. Os governos estaduais são responsáveis pelas rodovias e ferrovias estaduais, pelo sistema de ônibus intermunicipal e de longo percurso e pelo transporte metropolitano. Os governos municipais são responsáveis pelo transporte público e pelo trânsito dentro dos seus limites geográficos.

As questões de transporte são trabalhadas por órgãos técnicos – normalmente secretarias estaduais ou municipais de transporte. O tráfego urbano é responsabilidade do governo estadual (licenciamento de veículos e habilitação de condutores) e pelas autoridades locais ( planejamento, sinalização, operação); esta nova divisão de responsabilidades foi definida recentemente pelo novo Código de Trânsito Brasileiro, em vigor desde Janeiro de 1998, uma vez que anteriormente todas as tarefas estavam a cargo do governo estadual.

Os problemas ambientais são responsabilidade do Ministério do Meio Ambiente e das Secretarias Estaduais de Meio Ambiente (quando existem); poucos municípios – caso por exemplo de São Paulo – têm seus próprios órgãos ambientais. O principal órgão executivo regulamentador do governo federal é CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente.

b) Gestão dos problemas urbanos

A Constituição Federal exige que todos os municípios com mais de 20.000 habitantes tenham seu plano diretor definido. No entanto, na prática, as ações das políticas urbanas, de transporte e de trânsito raramente são coordenadas.

A maioria das cidades tem um departamento de transporte, trânsito ou vias públicas mas raramente tem um departamento de urbanismo. O desenvolvimento urbano ocorre praticamente sem controle, sob regulamentações débeis (quando existem), de acordo com as leis do mercado referentes ao valor da terra e níveis de acessibilidade. Nas grandes cidades, as áreas centrais têm toda sorte de usos e ocupações irregulares do solo feitas pelos setores de renda alta e média, principalmente no que diz respeito à transformação de edificações residenciais em comerciais; por outro lado, as áreas periféricas são ocupadas por setores de renda baixa, com deficiência na oferta de escolas, hospitais e transporte público e geralmente levando a graves problemas ambientais relativos à erosão do solo, coleta de esgotos e de lixo e sanidade pública geral. As autoridades locais normalmente não se prepararam para ter meios efetivos de fiscalização e não podem evitar estas conseqüências; na realidade, a anistia a estas ocupações irregulares é freqüente, resultando de pressões tanto dos setores de renda alta, quanto dos de renda baixa. Outra conseqüência desta forma de desenvolvimento urbano é que ainda existe pouco controle sobre o crescimento e o uso da cidade, o que leva a maiores distâncias de transporte e ineficiência energética.

As políticas de transporte e trânsito raramente são coordenadas. Nas cidades muito pequenas – nas quais não há transporte público -, as autoridades locais limitam suas atividades à pavimentação de vias e à colocação de uma quantidade mínima de sinais de trânsito. Mas cidades médias, o transporte público é normalmente tratado diretamente pelo prefeito e seu pessoal técnico mais próximo. No entanto, estas atividades são normalmente feitas separadamente daquelas relativas ao trânsito, que geralmente estão incluídas em um conjunto de atividades relacionadas ao sistema viário. Nas grandes cidades, a maior complexidade dos problemas de transporte e trânsito tende a gerar um enfoque mais coordenado entre as duas áreas, no entanto este ainda é deficiente e desvinculado das áreas responsáveis pelos investimentos no sistema viário.

A participação da comunidade na discussão e proposição de ações ainda é rara como comprometimento formal no relacionamento cotidiano entre governo e sociedade, embora tenha havido um grande crescimento desta relação na última década. O crescimento está ligado tanto ao agravamento da questão ambiental, quanto ao fortalecimento da democracia brasileira. Atualmente, um grande número de órgãos governamentais está comprometido com este relacionamento, principalmente no caso dos projetos com impactos ambientais importantes. Este tipo de comportamento surgiu como parte de um movimento político para maior controle das ações governamentais e foi reforçado pelas novas leis ambientais, principalmente a obrigatoriedade da realização de estudos de impacto ambiental para obter-se a aprovação de um projeto de transporte e trânsito.

c) A atuação do governo federal no transporte e no trânsito urbanos

Breve histórico

A atuação do Governo Federal nos transportes urbanos remonta à década de 70 quando, em razão da acelerada urbanização do país, o Ministério dos Transportes, através do GEIPOT, definiu os primeiros Planos Diretores de Transportes Urbanos nas regiões metropolitanas. Estes planos atenderam à necessidade de tratar tecnicamente o problema, em apoio aos municípios e aos órgãos metropolitanos de planejamento. Juntamente, deu-se início a um extenso programa de capacitação e formação de pessoal técnico, no Brasil e no exterior, este último para transferência de tecnologia, especialmente da França e da Inglaterra. A partir da segunda metade da década de 70, com a criação da Empresa Brasileira de Transporte Urbano - EBTU, também no âmbito do Ministério dos Transportes e com os recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano, a atuação federal no setor foi ampliada, passando a atender também às cidades de porte médio, com vistas à adoção de medidas corretivas e preventivas que pudessem evitar que estas cidades enfrentassem os problemas encontrados nas regiões metropolitanas.

Como resultado, formou-se no país a cultura técnica dos transportes urbanos, que mudou definitivamente o tratamento da questão, por meio de novos recursos institucionais, gerenciais e técnicos. Esta nova capacidade é inclusive reconhecida internacionalmente, frutificando até hoje na forma de assessoria a países da América Latina e da África, cujos problemas de transporte urbano assemelham-se aos nossos.

Deve-se ressaltar que este quadro ocorreu dentro de um contexto politicamente autoritário, com baixo nível de participação da sociedade e de controle sobre as políticas públicas. O período caracterizou-se, também, como de grande centralização do poder no nível federal.

Nesta fase inicial, foi de grande relevância a participação da sociedade civil organizada e particularmente da ANTP na discussão e proposição de soluções para os problemas do transporte urbano. Dentre as medidas mais relevantes adotadas com a participação da ANTP estão:

Financiamento da produção de veículos: o governo federal define a política de admissão de empresas montadoras de veículos no país, influenciando diretamente no custo de produção e na atratividade do automóvel para o consumidor; esta política levou, recentemente, à instalação de várias empresas automobilísticas novas no país;

Financiamento de aquisição de veículos: os veículos fabricados no Brasil têm suas condições de financiamento definidas pelo governo federal. A recente redução dos impostos sobre os "carros populares" teve grande impacto no crescimento da frota. Os ônibus e equipamentos de transporte podem ser financiados por meio de empréstimos regidos pelo governo federal e as variações nas condições de financiamento têm afetado o mercado de ônibus no país. A isenção sobre a cobrança de IPI de táxis é de competência federal.

Custo da mão de obra: alguns impostos, contribuições e índices de correção salarial são definidos pelo governo federal, com impacto direto no custo de operação do transporte público.

Tarifa do transporte público: o acesso dos usuários ao transporte público é altamente influenciado pela disponibilidade de vale-transporte (cerca de 50% nas grandes cidades), cuja existência e legalização são de iniciativa e competência federal. Conforme comentado, várias definições a nível federal (trabalhistas, de preços de insumos, impostos e taxas) têm impacto direto nas tarifas do transporte urbano;

Condições de circulação: a legislação de trânsito é competência exclusiva do governo federal, por meio do Conselho Nacional de Trânsito – Contran e do órgão federal executivo de trânsito, o Departamento Nacional de Trânsito - Denatran. Exemplos recentes de medidas de grande impacto são a imposição de vistorias obrigatórias de segurança e do padrão de emissão de poluentes e de níveis de ruído para os veículos. Na área de segurança de trânsito, a Casa Civil criou o Grupo Executivo para a Redução dos Acidentes de Trânsito - GERAT, com o objetivo de coordenar ações de âmbito nacional.

Política tecnológica: as características construtivas dos veículos são definidas pelo governo federal (Ministério da Indústria e Comércio, Ministério dos Transportes). Exemplo importante na área foi a participação do governo federal na definição do ônibus PADRON. Exemplo recente de medida de grande impacto é a definição dos padrões máximos de emissão de poluentes e de ruídos pelos veículos. O Ministério da Indústria e Comércio implanta a Câmara setorial metro-ferroviária, de âmbito nacional. O Ministério de Ciência e Tecnologia apoia, por meio do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico - PADCT, a ampliação da capacidade tecnológica existente no país, incluindo alguns componentes ligados ao transporte urbano e ao trânsito.

Desenvolvimento urbano: o Ministério do Planejamento e Orçamento vinha tendo atuação ampla nas políticas habitacionais, que por sua vez têm relação direta com o padrão de deslocamento das pessoas e com os sistemas de transporte necessários para atendê-los. Coordenava ações que estabelecem prioridades em investimentos em transportes coletivos e circulação viária, destinados a complementar ações em habitação e saneamento em áreas habitadas por população de baixa renda. Estas funções foram transferidas para a recém criada Secretaria de Desenvolvimento Urbano, da Presidência da República.

Cooperação internacional: o Ministério das Relações Exteriores mantém programas de cooperação internacional, dentre os quais está incluído o tema do transporte urbano.

Capacitação de técnicos: o GEIPOT, do Ministério do Transporte, tem ofertado vários cursos de transporte e trânsito urbanos nos últimos anos, em vários estados da federação;

Apoio a atividades da sociedade: o governo federal tem apoiado ações de entidades ligadas ao transporte urbano, como a Associação Nacional de Transportes Públicos ANTP, por meio do seu Projeto Transporte Humano - PTH . Dentre as ações da ANTP destacam-se a coordenação do Fórum Nacional dos Secretários de Transporte Urbano - a mais importante instância de discussão das políticas de transporte urbano no país -, e a definição de novas formas de ação por parte dos órgãos públicos responsáveis pelo setor.

Esta orientação está consubstanciada no livro da ANTP "Transporte humano - cidades com qualidade de vida", contendo orientação sobre as melhores práticas de transporte e trânsito no país, feito com o apoio do BNDES e do IPEA, bem como na organização de programas de capacitação dos órgãos de gerência no país. A ANTP tem recebido também apoio da FINEP para a realização dos Congressos nacionais (bianuais) e dos Ministérios de Transportes e de Ciência e Tecnologia para a promoção do Prêmio ANTP de Qualidade. Cabe ainda ressaltar o apoio ao desenvolvimento institucional, metodológico e tecnológico do setor realizado historicamente pelo MT, a existência, no âmbito do MT, do Conselho nacional de Transportes Urbanos - CNTU e o funcionamento, na Câmara Federal, de uma comissão de transportes.

Os exemplos mostram a participação do governo federal nas políticas de transporte e trânsito. No entanto, esta participação ainda é feita de forma dispersa, o que reduz os benefícios alcançados. O que se propõe é que esta participação seja reformulada em torno de uma política nacional, no sentido de gerar um trabalho coordenado permanente das ações nas três esferas de poder - municipal, estadual e federal.

d) Atuação dos governos estaduais no transporte urbano

Os governos estaduais têm se envolvido no transporte urbano principalmente nas área metropolitanas – no tocante ao transporte público metropolitano e às linhas de longo percurso que penetram estas áreas – e nas demais cidades, em relação aos problemas do trânsito.

Nas regiões metropolitanas, dois problemas têm aparecido como mais relevantes: a dificuldade da coordenação de sistemas metropolitanos de transporte – frente aos interesses e à autonomia dos municípios – e a regulamentação das linhas de ônibus intermunicipais, que geram conflitos com os sistemas locais de transporte público.

Nas demais cidades, os principais problemas referem-se à administração precária ou inexistente do trânsito por parte das autoridades estaduais.

No tocante ao transporte urbano e as regiões metropolitanas, a experiência brasileira não tem acumulado exemplos de sucesso, com poucas exceções.

As regiões metropolitanas foram instituídas foram instituídas por decisão do governo federal em 1973, por meio do decreto lei 14, em uma época em que os governadores e prefeitos não eram eleitos mas sim nomeados. Surgiram então as primeiras instituições de planejamento metropolitano - principalmente a Emplasa em São Paulo, a Metroplan em Porto Alegre e a Plambel em Belo Horizonte - e órgãos de planejamento e operação do transporte metropolitano, como as Empresas Metropolitanas de Transporte Urbano –EMTU. O campo de atuação destes órgãos variou caso a caso, em função da história de cada cidade e dos acordos políticos sobre a divisão de tarefas.

Com a promulgação da Constituição de 1988, a autonomia dos municípios em relação ao transporte público foi explicitada e aumentaram os conflitos entre os órgãos metropolitanos e locais. Este conflito permanece até hoje, configurado no dia-a-dia pelas discussões sobre definição das características dos sistemas de transporte que extrapolam as fronteiras dos municípios ou que nelas penetram vindo de municípios vizinhos.

A permanência destes conflitos tem causado grandes problemas às regiões metropolitanas, principalmente quando se considera que nelas se concentram os maiores contingentes populacionais e as maiores frotas de veículos do país. No caso das linhas intermunicipais, estas são regulamentadas pelos Departamentos de Estradas de Rodagem – DER. Na maioria dos casos, estes órgãos estão desprovidos de recursos humanos e materiais compatíveis com suas funções, havendo graves deficiências no planejamento e na fiscalização dos serviços.

Na área do trânsito, os governos estaduais – até a promulgação do novo Código de Trânsito Brasileiro (CTB) em 1998 – eram integralmente responsáveis por todas as ações, por intermédio dos seus Departamentos Estaduais de Trânsito –Detran, na maioria dos casos vinculados às Secretarias de Estado de Segurança Pública. Ao lado das atividades administrativas de licenciamento de veículos e habilitação de condutores – que permanecem no âmbito estadual com o novo CTB – cada Detran era responsável pelo planejamento, operação e fiscalização do trânsito em todas as cidades do seu estado, funções que agora passaram para o âmbito municipal, à exceção do policiamento ostensivo, que é prerrogativa da Polícia Militar e da vistoria de segurança dos veículos.

A história da atuação dos Detrans no planejamento, fiscalização e operação do trânsito das cidades pode ser vista por meio dos resultados qualitativos do trânsito urbano no Brasil. Nosso país, nas últimas décadas, foi paulatinamente assumindo a posição de campeão mundial de acidentes de trânsito, como reflexo da desorganização do trânsito, da deficiência geral da fiscalização sobre as condições dos veículos e o comportamento dos usuários, e da impunidade dos infratores.

As deficiências da atuação do governo estadual também se manifestaram de forma extremamente negativa para o interesse público no tocante à deficiência da fiscalização sobre a documentação e a situação fiscal dos proprietários de automóveis, sendo reconhecido nacionalmente que é muito grande o número de veículos que circulam sem estarem licenciados e sem pagar o IPVA. Finalmente, a precariedade da atuação dos órgãos estaduais de trânsito também se manifesta na inexistência de dados confiáveis sobre as condições de trânsito no país, especialmente no tocante ao registro de acidentes de trânsito, sabidamente deficiente e distante da realidade.

e) Atuação dos municípios no transporte urbano

Os municípios têm, há muitas décadas, responsabilidade direta sobre a organização do seu transporte público em que pese o fato de apenas na Constituição de 1988 este serviço ter sido explicitado como de competência local. Até recentemente, estavam privados da responsabilidade sobre o seu trânsito, que era competência dos Departamentos Estaduais de Trânsito – Detrans. Com a promulgação do novo Código de Trânsito Brasileiro, em Janeiro de 1998, os municípios passaram a fazer parte do Sistema Nacional de Trânsito e seus prefeitos passaram a ser autoridades legítimas no tocante ao planejamento, operação e fiscalização (como policiamento administrativo) do trânsito. Por este motivo, a descrição que se segue limita-se à atuação dos municípios no tocante à gestão do transporte público.

No que diz respeito ao transporte público, a maioria dos municípios têm limitado sua atuação à contratação de operadores privados de transporte público, que utilizam ônibus para atender os passageiros. Esta contratação – que normalmente é precária sob o ponto de vista jurídico – está sempre relacionada a uma regulamentação detalhada dos serviços a serem prestados (ao contrário dos demais países latino-americanos), que envolve a definição das linhas, horários, veículos, tarifas e condições gerais de operação. Poucos municípios têm formas permanentes de consulta aos usuários do sistema.

Esta forma específica de relação estreita entre Poder Público e operadores privados imprimiu ao transporte coletivo brasileiro algumas características marcantes. Inicialmente, o sistema evoluiu para se transformar em um dos maiores sistemas de ônibus do mundo, dadas as dimensões da população brasileira e a precariedade do transporte sobre trilhos no país. Como sistema de ônibus, passou a utilizar uma tecnologia veicular simples, representada por veículos inicialmente derivados da carroçaria de caminhões e que foram se reproduzindo por todo o país. Em decorrência, criou-se uma grande indústria de ônibus, que em 1997 foi a maior produtora mundial deste tipo de veículo (com cerca de 21.000 unidades fabricadas).

A economia de escala permitida por este tipo de indústria tem benefícios tanto na geração de empregos quanto nas possibilidades de desenvolvimento tecnológico, que não se encontram por exemplo nos países vizinhos da América Latina, nos quais há uma profusão de veículos adaptados de todos os tipos. No entanto, a relação estreita entre o Poder Público e o operador privado também produziu efeitos adversos. Dentre eles destacam-se a criação de monopólios regionais/locais – em que as mesmas empresas dominam o mercado há décadas – e a acomodação dos operadores privados em relação às tendências do mercado e às necessidades dos usuários. Em decorrência, o sistema regular tem perdido demanda, seja para o transporte clandestino que capta passageiros de renda mais baixa, seja para o automóvel, que capta passageiros de renda mais alta. Adicionalmente, esta acomodação refletiu-se em rigidez tecnológica, na medida em que a indústria encontra agora dificuldades para desenvolver veículos mais adaptados às necessidades do mercado.

Finalmente, as formas de regulamentação dos serviços adquiriram, em alguns casos, características que davam pouca flexibilidade ao sistema, no sentido de criar novos serviços que pudessem atender melhor as necessidades dos usuários.

Na parte operacional, os maiores avanços foram conseguidos: com desenvolvimento do ônibus PADRON e, mais recentemente, dos veículos articulados; a implantação de corredores de ônibus e de sistemas integrados, feitos em várias cidades grandes e médias do país, por exemplo Curitiba, São Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, Recife, Campinas, Juiz de Fora e Crisciúma; a implantação do metrô, em São Paulo, reconhecidamente um dos sistemas de mais alta qualidade no mundo. Estes avanços permitiram inclusive que o Brasil acumulasse grande experiência no setor, dentre as mais avançadas do mundo.

f) Resumo